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[经验分享]瑞士非营利组织和慈善部门的监管机制
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发表于:2015-12-06 22:37 状态:审核通过

 瑞士的慈善机构和非营利部门类型丰富,从规模和范围来看均是如此。瑞士慈善机构和非营利组织发展历史悠久。超过2/3的家庭都会定期捐赠。

国际慈善组织对2004年12月海啸的反应凸显了这一点:瑞士人均捐款45瑞士法郎,是所有国家里最多的①。来自私人资金的瑞士人均捐赠金额是挪威的2倍,是法国和德国的4倍,是美国的12倍②。

到2011年底,瑞士共有12700家慈善基金会,总捐赠金额约为700亿瑞士法郎,年度支出约为10至15亿瑞士法郎。大约一半在联邦登记的基金会会进行国际捐助。

一、概念和法律定义

非政府组织(NGO)的概念是广泛而多样的,可以归结为由独立于政府以外运作的、不带有任何商业性或营利性目的的自然人或法人创建的任何合法的实体。但是,不可以把政党看作是非政府组织,与政党形成对照的是,非政府组织谋求更广泛的社会目标。

相关概念,比如非营利组织、慈善事业、志愿组织、民间社会组织、慈善基金会和非营利等,很多时候都有重叠,并可以与非政府组织的概念互换使用。例如,“非营利组织”通常在美国使用;而在英国则经常使用“志愿组织”或“慈善”的说法。

在瑞士的法律框架内,只有“不以营利为目的的组织”和“基金会”才被定义为非营利机构的法律形式,并受到瑞士不同法律要求和义务的制约。

1. 非政府组织(NGOs)

非政府组织的定义是,以满足公众利益为目的的、基于私人倡议而建立起来的组织。非政府组织可以有多种不同的法律形式,多为协会或基金会。此外,该组织基本资源的主体必须来源于全国分支机构或个人成员的捐赠③。如果非政府组织从政府获取资金,那么这一特定非政府组织能够证明其并非受到政府或任何其他资金来源的影响就十分重要。

非政府组织应满足下列条件:法律地位和法律形式的组织架构;由个人或不受国家支配的组织成立;具备不受政府部门控制的决策机构;以非营利或公共利益为目的,并将其置于其自身成员利益之上。因此,可以将非政府组织视为包括基金会在内的、涵盖所有非营利及慈善组织的总称。

2. 基金会

基金会是为了既定目的而负责管理某项资产(金钱、建筑物等)的法律实体。基金会可能是由家庭成员为纪念已故亲人而建立的,例如皮埃尔· 吉安纳达基金会;可能是为公共事业而建立的,例如弗朗茨· 韦伯基金会、国际人口与发展基金会;也可能是为帮助疾病、虐待和环境退化的受害者而建立的,如国际艾滋病协会。

由于许多瑞士基金会为私人所“拥有”,因此其应变能力相当强,所涵盖的主题从为人文艺术研究提供赞助到为科学探索提供资金支持等。除了比较传统的以社区服务为导向的慈善事业外,瑞士基金会越来越多地开始涉足国际发展和社会环境影响的问题。

3. 不以盈利为目的的协会

不以盈利为目的的协会是非政府组织最常见的法律形式,此类协会必须是非营利性的。倘若在其活动中产生盈利,那么所得利润不应分给其成员,必须由协会以实现其目标为目的加以使用。

不以盈利为目的的协会在瑞士很多,是瑞士七百年民主历史根基之所系。由于法律上的定义比较宽泛,因此灵活性大。协会围绕体育、音乐、戏剧表演类兴趣团体这样的主题组建的,目的是环境保护、移民工人融入、和平、预防癌症或特定的人权问题。

根据法律规定,协会被看成是自有权利的实体,可以雇佣员工、签署协议;同样,协会对以其名义而采取的行动承担法律责任。

4. 具有国际组织地位(IGO)的基金会

国际资金和协调机构以法人身份而设立并以非营利“基金会”的名义在瑞士登记注册的情形并不少见,其国际组织的身份为许多国家政府所承认。

在日内瓦,有35个国际非政府组织已经登记并签署了总部协定、财政协定或与瑞士联邦议会签署了特权及豁免权的协议④。这样的国际非政府组织及其员工被赋予了与联合国组织和外交机构相同的地位。比如全球疟疾基金会、肺结核和艾滋病(全球基金会)、WWF国际(世界自然基金会)以及IUCN(国际自然保护联盟)等。尽管具备特殊的权限,这些国际非政府组织仍然要对联邦基金会监事会负责并接受其监督。

二、瑞士非营利组织和慈善基金会类型多样化

非政府组织及其定位具备多样性。除了其法律地位外,非营利组织和慈善基金会也可按照使命类型、资金来源及其在多种形式伙伴关系中所扮演的角色进行区分。

1. 以主要目的作为区分的使命类型

非政府组织在从事公益活动,其活动可能涵盖了广泛的社会性的、以发展为导向的目标,从教育、卫生、社会工作、动物权利到环境、和平、移民、法律服务和发展。这些非政府组织在行使其职责时可以在国际上或国家内部起到积极作用。

慈善活动。为需要帮助的群体、社区或其他社会服务组织提供财政援助、捐助和志愿人员的慈善基金会或协会。慈善协会通过接受捐款来筹集资金。在瑞士,首屈一指的慈善事业和志愿服务机构是慈善保险库(Charity Vault)⑤。慈善组织既可以是以世俗为基础的,也可以是以宗教为基础的。

服务和操作的导向性。除了其工作领域不同外,基金会或不以营利为目的的非政府组织的使命同样也可以不同。有些组织在为那些边缘群体提供服务,在弥合国家因缺乏资源而未能或无法弥合的鸿沟方面表现活跃。

研究和政策导向。为了对民主化或政策空间的扩大做出回应,非营利和慈善基金会在公共政策制定方面均已越来越多地承担起了研究员的角色。非政府组织对此类政策问题持谨慎分析的态度,收集第一手数据,设定衡量指标,并通过自己的独立研究活动提供政策反馈和建议。比如,始建于1971年的世界经济论坛(WEF),它是一家不以盈利为目的的、受瑞士法律制约的基金会,“致力于改善世界状况”,并着手通过项目、措施和报告,以及通过促进在经济、地缘政治和全球性问题上的对话以实现这一目标⑥;其研究报告《全球竞争力报告》是年度出版物,该出版物对144个经济体的竞争力全景加以评估,现已成为政府制定经济政策的重要基准工具。

在瑞士,还有其他不以营利为目的非政府智囊团,在不同领域从事政策研究工作。比如瑞士社会经济发展中心(CSEND),是日内瓦非政府智囊团之一,其职责在就业、贸易、环境和治理等联系方面促进可持续发展⑦。

主张导向。一些非政府组织的主要目的是倡导进行必要的变革,从当前的实践到政策再到治理架构均有涉及;它们通过游说取得有利的政治立场,并动员公众支持他们的主张和需求。此类非利润组织或基金会通过信息发布、监测、教育计划和公共活动,致力于促进基本人权、保守和其他道德行为。

监督和监察团体导向。加上上述公共政策的作用,越来越多的非政府组织承担起监察团体或监督的职责,以确保诸如人权、国家或国际舞台上的国际人道主义法律等规则、规范或国际条约和公约得以遵守。

随着公共信息法的实施,瑞士联邦和州(省)政府面向公众公开其记录和数据库。比如,独立发展专家协会(IDEAS)的使命是,在有效性和政府机构及其签约实施合作伙伴进行干预的影响力方面对瑞士海外发展援助的使用加以监督,签约实施合作伙伴大多数是以发展为导向的瑞士非政府组织。

其他非政府组织的咨询和能力建设。在非营利组织和慈善基金会的生态系统内,有一种非营利性机构的子种类,其主要目的是加强其他非政府组织的功能和机构能力,这种子种类更类似于以营利为目的领域内的咨询和培训机构。此类非政府组织通过在能力发展、组织发展或其他组织及管理事宜的咨询上提供服务,为民间社会组织的良性运转做出了贡献。比如瑞士非政府组织管理协会旨在增强世界非政府组织的管理能力,以解决当今最具挑战性的发展问题和人道主义关切。

2. 资金来源类型

非营利组织和慈善基金会可能会通过不同来源和渠道接受资金,资金源可分类如下:

私人捐赠。由较大的个人或家庭捐赠提供资金,如伊迪丝· 马尔永基金会(巴塞尔)、阿加汗基金会(日内瓦)。

企业融资。由大型企业捐赠提供资金,如诺华基金会(巴塞尔)、瑞银基金(苏黎世)。

以社区为基础。通过社会集资获取资金,如儿童与生命—多米尼克· 罗高基金会(圣加仑)。

混合资金。通过包括个人、企业、其他私人基金会和政府机构等多种来源渠道获取资金。

3.“捐赠经济”或“慈善供应链”内的任务角色类型

“捐赠经济”属于以捐赠和联系为基础的一种经济,而不是为谋利或个人物质利益而进行的一种交换形式。捐赠经济并不依赖于与货币支付相对的交换货物或劳动的概念。

在此背景下,慈善基金会往往在慈善供应链内从事多任务角色。具体来说,有三种不同的角色,即资金、中介组织和实施组织。

资助组织:“钱”。资助组织为当地执行组织、国际性的中介组织提供资金,如国际劳工组织、世界卫生组织。

中介组织:“信息汇集公司”。中介组织自官方、发展和自愿来源汇集资金,全球环境基金、绿色基金、全球疟疾、结核病与艾滋病基金以及世界银行等都是中介组织的例子。这些中介机构往往是非营利性的基金会。

实施组织:“实干家”。在低收入国家,实施组织是实施健康项目的地方组织,实施者采取各种形式,可以是政府机构(往往是在政府内负责实施特定项目的单位),也可以是非政府组织。这类组织获取资金的来源往往多种多样,包括中介和资助组织,以及来自各国政府的资金。

投资者的使命与影响:“变动天使”。在有关消除贫困和其他发展问题方面,慈善基金会正日益成为重要角色。此类基金会可以被视为货币类别的一部分;然而,这种新型基金会通过在具体发展计划中大量投资,或通过以市场为导向的大量金融投资而在发展干预中采取积极的姿态。联合国基金会是一项增加对联合国及其发展议程支持力度的公益慈善事业。

比尔和梅林达· 盖茨和休伊特家族代表着新一代的慈善家,他们将私营部门管理手段引入慈善部门中,例如通过设置表现标准和绩效合同,以及与传统捐助者相比更长时期的承诺等。

其活动家的议程和私营部门心态的溢出效应影响了瑞士的许多基金会,它们在赠款和国内外事物中的金融投资方面采取了类似的做法。鉴于私人慈善基金会为发展和变化准备的集体财务资源不断增长,银行及其他金融顾问也通过推动以价值为导向的投资产品和逐渐转向以“影响或使命”为导向的投资级别参与了进来。

三、基金会和非营利组织的监管框架和治理基础设施

1. 法律依据

瑞士与基金会治理有关的监管框架和基础设施基于瑞士民法典。瑞士民法典第80至89条涵盖慈善基金会的组成、组织、监督、修改和解散,且界定并规范了“公共事业”的基金会。

相关法律也针对四种不同类型的基金会,即家庭基金会、企业基金会、非独立基金会和信托基金以及公法基金会⑧。基金会接受联邦政府的年度审计或州政府的监管,以确保基金会的资源使用与其目标相符合。基金会是一个相对刚性的法律结构:初创时一旦目标得以确立就不可改变。

此外,在瑞士,管理不以营利为目的协会的成立和运行的法律框架是基于瑞士民法典第60至79条的规定,这些条款是协会组成、组织、地位、成员的权利和义务以及解散的基本规范。

瑞士国际私法法案第10章也适用于国际范围内的基金会和协会。

2. 监管部门

为了确保这些条款得以遵守,联邦基金会监事会负责对在瑞士境内登记注册并受瑞士法律管辖的所有不以营利为目的的协会和慈善基金会进行监督、审计和检查。

3. 强制措施

年度报告。监管当局的监控活动主要根据联邦法院法律章程第84条进行,即“监管机构规定,基金会的财产应用于其预期目的。”在这种情况下,任何人想要创建基金会或对基金会的活动提出质询均可向监管当局提出申请;监管当局也有聆听与监督流程有关申诉的司法管辖权。

瑞士联邦基金会监事会的职责主要包括:基金会项目活动的筛选(可选);对基金会的评估;审查年度审计报告;法规和规章的修订;基金会的解散;兼并和资产转让;检讨义务的豁免,以及对基金会及其各机关的设计提出建议。

受托责任。基金会和非营利性协会的信托责任是,按照会计原则基金开支比率一类可接受的会计规则和原则进行正确簿记。这些组织需接受经过认可具备资格的第三方进行年度审计。包括管理层报告或年度报告在内,财务审计报告提交给有关监管机构进行审查和征税。

4. 自愿或自我调节措施

基金会和非营利组织一样,也都需要进行自我调节,相关的管治守则、归类和基准认证非常重要。

(1)瑞士基金会守则

瑞士基金会守则是具有里程碑意义的一种标准。这种采纳并完成了欧洲首个面向资助型基金会的欧洲善治守则,是一种自愿守则。

瑞士基金会守则以“有效实现了基金会的宗旨”、“检查和平衡”以及“透明度”三大原则为基础。在26项建议以及基金会的创建、组织结构、管理、资助型金融以及投资政策主题中,对这些原则进行了进一步的解释。每个建议都被详细解读并以案例研究加以说明,这些案例研究针对在特定的情况下该如何行动,待解答的问题及可能面临的问题。

(2)非营利组织守则

瑞士非营利组织为大型非营利企业提供指引,该守则于2006年获得通过。它是专为互助组织筹款而设计的,互助组织可以选择遵从该守则;对非营利组织具有强制性。瑞士非营利组织守则由大型互助组织(KPGH)会议主席加以阐述,并由瑞士公共事业基金会和ZEWO基金会负责监督。

非政府组织问责认证审核。私人认证机构瑞士通用公证行(SGS)已经开发出了一种认证计划,以便对照国际最佳实践以评估非政府组织的合规性,并建立一个从捐助者或授予人处接受赠款持续改进的框架⑨。通过应用这种标准,承授人可以检测风险和弱点并做到防患于未然。采用第三方审核评估,当对非政府组织进行问责时可确保客观性和公正性。非政府组织的表现是针对101项核实的指标进行评估的结果,这些指标可以归为四个角度,即该领域的最佳做法、捐献者的期望、管理组件和持续改进。

ZEWO面向慈善机构的“批准印章”。ZEWO批准印章在瑞士别具一格,以瑞士非营利组织守则为基础。此标准区分那些以一种尽责的方式管理其委托资金的非营利组织。ZEWO批准印章证明,此次捐款将经济有效地用于其指定的用途。它代表提供透明信息和真实公允财务报告的组织,这些组织具有独立且适当的控制机制,提供公开的沟通方式,并据此以公平的方式获取资金。总部设在瑞士的非营利组织均可申请ZEWO批准印章,其前提条件是,该组织致力于执行社会、人道主义和社会经济文化方面的任务或保护自然和环境,而组织成立至少两年。

ZEWO基金会是一家独立机构⑩,ICFO(筹款组织国际委员会—国家指导机构协会)成员,定期检查其成员的透明度。筹款组织国际委员会的职责是帮助协调认证程序和标准,提供在认证问题上的讨论和辩论平台。

四、主要挑战和发展未来

过去十年中,瑞士慈善事业的规模和影响都在加强,但仍存在不少挑战。

1. 非政府组织在透明度和良好治理方面面临挑战

非政府组织和慈善机构的透明度和良好的治理仍面临着重大挑战,考虑到合法性及对非营利组织的金融问责和对慈善机构的诚信考量,情况尤为严峻。核心是它们在实现预期影响时的能力问题。

通过各种自我监督管理的举措及更加多样化的监管措施,对非营利组织和慈善机构的问责将继续得到加强。研究机构和其他监管机构的介入,使得慈善机构的表现不断提高,确保捐赠能得到合理的使用。同样,慈善基金会更加专业的管理方法在增强该行业的表现上很重要。

2. 扩大非政府组织研究和学习平台的需要

在可持续发展、人权、人道主义行动、气候变化以及其他许多公众关切领域,非政府组织已被看成是关键的第三个部门。在上个世纪十年代,非政府组织的数量在全球范围内快速增加。目前尚没有全面、准确的统计数据。据联合国估计,2000年全球约有35000家大型非政府组织,这些非政府组织从援助、合同、赠款和私人捐款等获得的总资源的准确数字尚不清楚。

“日内瓦国际”是非政府组织、国际组织标准和国际发展部门的重要组成部分,涵盖大学、独立研究中心和智囊团,以确保其可持续发展。需要扩大目前的学习平台,以支持非政府组织和嵌入式国际发展集群的效率和效益。需要进行更多的研究,了解不同政治制度下、发展水平,文化和历史遗产的动态社会结构转型。到目前为止,相关理论并不系统,并不足以为社会变革提供充分的参考。

3. 需要更强大更细微的数据库以支持更精确的分析

在许多国家中尚没有可靠的统计数据,以便更好地进行规划和监控。在全国范围内汇集的数据掩盖了其内部差距,对更有效地进行资源分配起到了阻碍作用。虽然基金会正日益被视为起到了“改变天使”的作用,并采取了管理方法,但是拥有更及时、更准确、更多国家以更精细的数据进行分析会变得至关重要。

(作者系瑞士日内瓦社会经济发展中心教授)



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